推进以检察官办案责任制

为核心的检察权运行机制改革

——曹建明检察长在江苏检察机关调研侧记

6月18日,最高人民检察院检察长曹建明到江苏省常州市检察院了解该院为民服务中心运行情况。

  健全司法权力运行机制,是党的十八届三中全会提出的明确要求。四中全会在强调完善司法权力运行机制的同时,又进一步提出要明确司法机关内部各层级权限、健全内部监督制约机制、完善主任检察官办案责任制等重要改革举措。

  检察权运行机制改革作为司法权力运行机制改革的重要内容,如何做好这项改革顶层设计,使检察权运行机制既遵循司法活动一般规律,又体现检察权运行的特殊规律,是保障和促进依法独立公正行使检察权,提高司法公信力的迫切需要。带着对这一问题的思考,6月17日至18日,从江苏省会南京,到历史文化名城常州,再到苏中重镇泰州,最高人民检察院检察长曹建明辗转三地,与三级院检察人员共商思路对策,向在苏部分全国人大代表征求意见建议。

  突出检察官在司法办案中的主体地位

  改革检察权运行机制,并不是重新构建一个全新的检察权运行体系,要改的只是那些不适应形势发展和司法办案需要的内容。最核心的就是要完善检察官办案责任制,突出检察官在司法办案中的主体地位。“这个主体地位,不仅是在司法办案中执行法律的主体地位,也是司法办案中承担责任的主体地位。”曹建明说。

  办案组织是检察权运行机制的载体和细胞,完善检察办案组织在检察权运行机制改革中居于基础性地位。长期以来,检察机关一直沿用“承办人承办—部门负责人审核—检察长(检委会)审批决定”的“三级审批”模式,办案组织的概念比较模糊。随着法治建设的深入推进和检察官专业素质的提升,这种办案模式已不能完全适应工作需要。

  “针对这一问题,近年来,江苏检察机关积极试点,在南京、泰州和淮安等地探索建立符合法律监督工作要求的办案组织。”江苏省人民检察院检察长徐安介绍。

  南京市检察院在改革探索中,减少纵向层级,在检察业务局取消原处室建制,组建专业化的办案组织,采取不同的组成模式,实行业务扁平化管理。泰州市检察院根据职务犯罪侦查、刑事检察、诉讼监督业务不同特点,设置不同的办案组织和运行模式。苏州市检察院在设置不同检察官办案组的基础上,初步形成了以主任检察官为主体的办案模式。各试点院检察长分别介绍了改革探索的具体做法。

  “办案层级的减少,办案组的相互协作,促进了办案效率的提升,泰州市院案件积存率处于全省较低水平。”“常州市院实行扁平化管理,让检察官把主要精力放在办案上,较好解决了案多人少、三级审批、案事不分等问题。”泰州市、常州市检察院检察长谈了开展试点后的初步成效。

  在认真听取大家发言后,曹建明对江苏改革探索表示肯定。他说,检察权的有效运行必然要通过每个检察官个体,依托一套设置合理、运行高效的组织体系和程序机制,以一定的办案模式来实现。要从检察机关司法办案不同类型、特点和性质出发,科学合理设置不同的办案组织,设定不同的运行模式,真正符合各项检察业务工作的内在规律,保障检察官办案主体地位。

  发挥检察官司法办案主体作用,选任好检察官是前提。“要紧扣检察官在司法办案中的职责定位,把好员额制选任关口。”徐安在发言中强调。

  南京、苏州、常州、泰州……参加座谈的各地市检察院检察长在严格选任问题上高度共识。大家一致认为,要严格选任标准和程序,择优选任员额制检察官,真正让那些政治素质好、司法办案经验丰富、能独立承担司法办案任务的检察业务骨干进入员额。

  “不仅要从严控制员额,坚持入额标准,而且要确保谁进入员额,谁就应该在司法一线办案,并对案件质量终身负责。只有这样,检察权运行机制改革才能具备良好基础。”曹建明进一步强调。

  紧紧抓住司法责任制这个“牛鼻子”

  坚持放权与控权并重,使检察官既有权又有责,成为相对独立的办案主体和责任主体——这是检察权运行机制改革的重点也是难点问题,破解难题的关键是要紧紧抓住司法责任制这个“牛鼻子”。

  首先要克服“不敢放权、不想放权”思想,依法合理放权。进一步明确检察机关各层级应该有哪些权力?哪些权力可以由检察官行使,哪些必须由检察长、副检察长、检委会行使?不同条线的检察官又应该分别授予哪些权力?曹建明抛砖引玉,提出一连串问题,帮助大家在脑海中勾勒出权力清单大致框架。

  “放权不等于放任。权力延伸到哪里,监督制约就应当跟进到哪里。”徐安提出了问题的另一面。

  “合理放权以后如何加强监督制约,这既是改革带来的新问题,也是中央和社会各界高度关注的问题。”曹建明进一步强调。

  令人欣喜的是,江苏各试点检察院在明确检察官职责权限的同时,都围绕“检察官如何行使权力”,同步研究完善监督制约机制。

  南京市检察院提出,要建立完善检察官办案考核、责任追究以及终身追责等制度,构建完备的司法办案责任体系,解决长期存在的“责任分散、主体不明、责任难追”的问题。泰州市检察院提出,要完善办案各环节之间、办案组织之间、办案组织内部的制约机制,充分发挥案件管理、纪检监察、检务督察等部门的职能作用,确保用权受监督。

  防止检察权任性行使,内部监督固然重要,外部监督也必不可或缺。在常州市检察院检察为民服务中心,曹建明亲自体验控告申诉检察便捷服务,仔细查看案件信息公开情况,详细了解该院对涉法涉诉信访和不捕不诉案件开展公开听证的实践探索。他强调,要注重发挥外部监督制约的作用,深化司法办案信息公开,完善律师参与诉讼机制和社会监督机制,增强检察权运行的透明度,保障案件的依法公正办理。

  把专业化建设放在更加突出的位置

  “突出检察官办案主体地位,势必要对检察官能力提出更高要求。”“在加强扁平化管理同时,必须重视同步提升队伍专业化水平。”“责任终身追究制的确立,让办案人员普遍感到‘本领恐慌’和‘能力危机’。”座谈会上,大家普遍认为,推进检察权运行机制改革,队伍专业化建设是一个不容回避的问题。

  如何破解这一难题?江苏检察机关给出的第一个回答是用专业化办案组的设立来倒逼司法能力水平提升。在改革试点中,江苏检察机关实行办案组专业化分工,在刑事检察部门分别设立普通刑事犯罪、未成年人犯罪、侵犯财产犯罪、毒品犯罪和知识产权犯罪等专业化办案小组,促使检察官深入研究本组所办类案的疑难复杂问题,不断提升专门化办案效果。

  办案专业化同样离不开信息技术的深度利用,徐州检察机关给出了另一个回答。在江苏省检察院,曹建明通过检察专线网,观看了徐州市检察机关职务犯罪侦查指挥平台现场演示。讲解员通过侦查指挥平台案件管理界面调取案件,系统可以自动实现案件笔录与审讯视频的实时关联、对比功能,有效杜绝了讯问同步录音录像不全面、不完整,审录不同步、不一致的现象。

  曹建明肯定了徐州检察机关积极推进“智慧侦查”的做法,他勉励大家,要加强现代信息技术与检察业务工作深度结合,深度利用信息技术,优化办案手段,提高办案能力,提升办案质量和效率。

  要适应检察权运行机制改革要求,探索建立不同类别、不同层次、不同岗位的素能标准体系,重点培训检察官司法办案能力和法律适用能力、检察辅助人员的调查取证能力、司法行政人员行政保障能力等。常州市检察院则从教育培训层面提出破解难题对策。

  司法办案专业化同样离不开规范化,专业化办案活动必须在规范化轨道内进行。常州市新北区检察院是曹建明的基层联系点,在规范司法行为专项整治工作中,他们通过开展初步排查、清单式排查、逐案排查,共梳理出四大类27项120个司法不规范的突出问题,并逐项落实到具体部门、具体案件、具体事。

  曹建明对新北区检察院的做法充分肯定。他强调,专项整治能否取得实效,关键在于各级领导敢不敢、愿不愿正视自身存在的问题。如果我们自我感觉良好,或者明知有问题讳疾忌医,就可能把小毛病拖成大问题。

  坚持开门搞整改,是专项整治活动能否取得实效的另一个关键。调研期间,曹建明专门邀请在苏全国人大代表张红、董才平、周立成、胡明和蓝绍敏、何健忠、徐镜人、刘锦兰,分别参加在常州、泰州的座谈会,真心实意请他们帮助检察机关查找问题、发现不足,听取他们对下一步整改落实的意见建议。人大代表们对检察机关敢于正视自身问题的做法表示肯定,希望检察机关扎紧规范司法的制度篱笆,在整改落实上动真格、敢碰硬,把规范司法要求落实到每一个基层检察院,真正使规范司法成为每个检察人员的自觉行动。

  调研期间,曹建明与江苏省委书记、省人大常委会主任罗志军,省高级人民法院院长许前飞进行工作会谈。江苏省人民检察院检察长徐安全程陪同参加调研。(王治国 戴佳 卢志坚)

责任编辑:潘兴彪


2016年03月11日

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